Entenda item por item da agenda de negociação da COP30: pequenos avanços e omissões gritantes

Acompanhe a cobertura completa da COP30 assinando gratuitamente a newsletter especial de SUMAÚMA

A chamada “agenda de negociação” das conferências do clima é aquela que produz acordos adotados por todos os países e têm valor de lei internacional. Esses acordos, porém, dependem do consenso das mais de 190 nações que são parte da Convenção do Clima e do Acordo de Paris, que têm o objetivo de conter o aumento da temperatura do planeta e, assim, evitar a extinção da vida.

Neste ano, chegar a consensos entre os governos ficou muito difícil, por causa do contexto global. Ao fazer do negacionismo climático uma política oficial e usar de modo explícito a força econômica e militar dos Estados Unidos para ameaçar outros países, Donald Trump agravou uma degradação nas relações internacionais que já vinha acontecendo. Nos últimos anos, o mundo foi incapaz, por exemplo, de parar a guerra da Rússia na Ucrânia e o massacre dos palestinos por Israel.

Para completar o problema, a agenda de negociação da COP30, a primeira conferência do clima que acontecerá na Amazônia, é repleta de lacunas. Como acontece todos os anos desde a primeira COP, em 1995, os itens dessa agenda são herdados das conferências anteriores. A deste ano é pouco ambiciosa porque, em tese, quase todos os temas que precisavam ser negociados a partir do Acordo de Paris –  tratado internacional sobre mudanças climáticas assinado na COP21, em 2015 – já o foram. Só que as negociações anteriores não apontaram caminhos claros para a implementação de medidas fundamentais para conter a mudança do clima, como a eliminação dos combustíveis fósseis.

O movimento socioambiental vem pressionando o comando brasileiro da COP30 a propor acordos mais ambiciosos. Agora, essa pressão ganhou um impulso com uma decisão histórica adotada em 23 de julho pela Corte Internacional de Justiça, o principal tribunal das Nações Unidas. Com base em tratados internacionais sobre clima, biodiversidade e direitos humanos, a Corte concluiu que é uma obrigação legal de todos os países agir contra a mudança do clima e que eles devem cooperar entre si para isso.

Ainda que caiba a cada país determinar sua meta de redução das emissões de gases de efeito estufa, o tribunal da ONU afirmou que essa meta não pode ser arbitrária e deve representar “uma contribuição adequada” para que o aumento da temperatura do planeta seja contido em 1,5 grau Celsius, como determina o objetivo “primário” do Acordo de Paris. Além disso, a Corte considerou que países que não cumprirem suas obrigações podem vir a ser legalmente responsabilizados por isso. A decisão é um “parecer consultivo”, o que significa que seu cumprimento pelos governos não é obrigatório. No entanto, ela tem peso político e jurídico e pode alimentar ações em tribunais nacionais e internacionais.

O parecer da Corte da ONU reforça a demanda por objetivos mais concretos e ambiciosos para as negociações na COP de Belém. Em 1º de agosto, o presidente da conferência, André Corrêa do Lago, e a diretora executiva, Ana Toni, disseram que estão em consultas com países e grupos regionais para fazer propostas que preencham as lacunas da agenda negociadora. “Isso está no topo de nossa prioridade para os próximos cem dias”, afirmou Toni. Veja abaixo o estágio atual dos principais itens dessa agenda e o que diz o parecer sobre alguns deles, segundo uma versão adaptada de outra reportagem publicada por SUMAÚMA.

Não existe um item específico na agenda das conferências do clima para tratar da eliminação gradual dos combustíveis fósseis. O compromisso com a “transição para longe dos fósseis” entrou pela primeira vez nas negociações climáticas como parte do acordo sobre o Balanço Global, o nome do documento aprovado na COP28, em 2023, que enumera os passos necessários para que o Acordo de Paris seja cumprido. Como muitos dos documentos climáticos, o Balanço Global deixa pontos vagos também nessa questão. Não especifica, por exemplo, se está falando do uso ou da produção de petróleo, gás e carvão. Afirma, no entanto, que a eliminação deve ser acelerada “nesta década crítica”.

Junto com o Balanço Global, foi aprovada na COP28 a criação do Diálogo dos Emirados Árabes Unidos, para discutir sua implementação. No entanto, as negociações do Diálogo não avançaram na COP29, em 2024, no Azerbaijão. As dificuldades continuaram na reunião de meio de ano da Convenção do Clima, que acontece em Bonn, na Alemanha, e dá o pontapé inicial nas negociações que serão finalizadas – ou não – na COP do fim do ano. Em Bonn, os negociadores mandaram para Belém dois rascunhos diferentes sobre a implementação do Balanço Global. Nenhum deles menciona combustíveis fósseis especificamente.

A maioria dos países rejeita a criação de um mecanismo de monitoramento da implementação do Balanço Global, e alega que ele deve ser tratado por cada país individualmente, dentro das metas nacionais de redução de emissões de gases de efeito estufa. As organizações socioambientais argumentam que o tema dos combustíveis fósseis é fundamental e deve ser abordado de modo separado, já que sua queima responde por mais de 75% das emissões. Trata-se do “mamute na sala”, como diz Claudio Angelo, coordenador de política internacional do Observatório do Clima.

Desde a COP28, a sociedade civil e alguns governos vêm defendendo o estabelecimento de um cronograma para a eliminação gradual dos fósseis, com os países ricos saindo na frente. O Brasil incluiu a proposta do cronograma no documento em que apresentou, em novembro de 2024, sua meta de redução de emissões de gases de efeito estufa até 2035. Em junho, uma carta assinada por mais de 250 cientistas pediu ao presidente Lula que lidere uma iniciativa nesse sentido.

Um estudo da organização Oil Change International mostrou que quatro países ricos – Estados Unidos, Canadá, Noruega e Austrália – são responsáveis por 70% da expansão da produção de petróleo e gás prevista até 2035. Os Estados Unidos de Trump, sozinhos, respondem pela maior parte desses planos. Na lista dos 20 países que lideram os projetos de aumento da produção, o Brasil fica em nono lugar, à frente da Arábia Saudita. O governo Lula pretende abrir uma nova frente de exploração petrolífera na Bacia da Foz do Amazonas, região de alta sensibilidade ambiental.

A pressão do movimento socioambiental para que o Brasil proponha uma negociação separada para a eliminação dos combustíveis fósseis na COP30 foi reforçada pelo parecer consultivo da Corte Internacional de Justiça. O parecer afirma que os países que não tomam “medidas apropriadas” para reduzir a produção, o consumo, a concessão de novas licenças de exploração e os subsídios aos fósseis podem vir a ser acusados de cometer “um ato internacionalmente ilícito”.

Assim como acontece com os combustíveis fósseis, não existe um item da agenda de negociação das conferências do clima especificamente sobre florestas. O tema também é tratado no Balanço Global, que ressalta a importância de conservar, proteger e restaurar a Natureza e os ecossistemas e inclui a meta de desmatamento zero em 2030. O Balanço Global fala da necessidade de apoio e financiamento para que esse objetivo seja atingido, mas não prevê a elaboração de um plano para que isso aconteça. Existe uma referência ao pagamento pela redução de emissões que é uma das consequências do combate ao desmatamento – como acontece, por exemplo, nas doações recebidas pelo Fundo Amazônia.

O comando brasileiro da COP30 pretende dar prioridade ao financiamento das florestas em pé e da restauração florestal na chamada “agenda de ação” da COP30. Essa agenda trata de compromissos entre grupos de países, empresas e organizações. Esses compromissos, porém, não têm valor de lei internacional. O governo espera lançar em Belém o Fundo Florestas Tropicais para Sempre, conhecido como TFFF, um mecanismo de mercado para remunerar países florestais pelos chamados “serviços ecossistêmicos” que esses biomas prestam, por exemplo na preservação da biodiversidade e na regulação das chuvas. Esse fundo, porém, não é um instrumento que esteja dentro das negociações climáticas. Em Belém também deve ser aprovada uma resolução estabelecendo uma sinergia formal entre as três convenções – do clima, da biodiversidade e de combate à desertificação – que saíram da Rio-92, a Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992.

Como no caso dos combustíveis fósseis, organizações socioambientais defendem que o Brasil proponha uma decisão da COP sobre florestas. O Greenpeace lançou a proposta de um plano de ação para o fim do desmatamento no mundo inteiro. “Ainda não temos uma abordagem estruturante para o tema de florestas dentro da Convenção do Clima”, diz Camila Jardim, do Greenpeace Brasil. “O Brasil é um exemplo de país florestal que tem uma ação contundente no combate ao desmatamento e poderia liderar esse plano”, sugere ela.

O parecer do tribunal da ONU recorda que a contenção da mudança do clima envolve tanto a redução de emissões quanto o fortalecimento dos “sumidouros” de carbono, tais como florestas, outros biomas terrestres e os oceanos. Os sumidouros removem esse gás causador do efeito estufa da atmosfera.

O programa de trabalho sobre transição justa foi estabelecido na COP27, no Egito, para tratar do objetivo do Acordo de Paris que fala em “transição justa da força de trabalho e a criação de trabalho decente e empregos de qualidade”. Nas discussões, o conceito foi ampliado. Passou a abarcar, além dos trabalhadores formais e informais, a participação e os direitos de outros grupos da sociedade – tais como Indígenas, imigrantes e jovens – na construção de um modelo socioeconômico que seja compatível com a preservação da vida e não aprofunde desigualdades.

Não houve acordo para a aprovação de um texto sobre transição justa nas COPs 28 e 29. Mas na reunião de junho em Bonn este foi um dos pontos da negociação que mais avançaram. O rascunho enviado a Belém inclui, pela primeira vez, os afrodescendentes entre os grupos contemplados como prioritários no conceito de transição justa. Por sugestão da Colômbia, esse também é o único documento saído de Bonn que menciona a eliminação gradual dos combustíveis fósseis, num parágrafo que trata da expansão do acesso à energia limpa. No entanto, na última hora, os países árabes sugeriram uma redação alternativa, sem essa menção – o texto final será negociado em Belém.

Além dessa, a grande questão é se será estabelecido ou não um mecanismo para acompanhar e apoiar a implementação do acordo sobre transição justa, ou se ele ficará apenas como uma declaração de intenções.

“A transição justa é uma das temáticas mais novas na Convenção do Clima, mas extremamente relevante”, diz Mariana Belmont, do Geledés – Instituto da Mulher Negra. “Ela traz um olhar social que faltava nas discussões sobre mitigação e adaptação climática. Esse movimento precisa avançar, de modo que os processos dessa transição não aumentem as desigualdades. Vamos acompanhar os próximos passos para a permanência dos afrodescendentes e a criação de uma estrutura que nos aponte um caminho pelos direitos humanos na agenda climática.”

A decisão da Corte Internacional de Justiça faz uma vinculação clara entre a obrigação de conter a urgência climática e os direitos humanos, afirmando que os efeitos da mudança do clima podem afetar significativamente a capacidade de usufruto desses direitos, incluindo aqueles à vida, à saúde, ao acesso à comida e à moradia, além dos direitos de mulheres, crianças e povos indígenas.

Pelo Acordo de Paris, todos os países devem entregar neste ano sua nova meta de redução de emissões, a Contribuição Nacionalmente Determinada, ou NDC, com objetivos até 2035. Até o fechamento desta reportagem, em 28 de julho, apenas 27 o fizeram, e entre aqueles que ainda precisam entregar estão a China e a União Europeia. Antes da COP30, a Convenção do Clima deverá divulgar um documento sobre as novas NDCs, que vai dizer se os compromissos do conjunto de países são suficientes para o cumprimento do Acordo de Paris. A previsão é que a resposta seja negativa, e que haverá uma “lacuna de ambição”, ou seja, os países precisarão ir além do prometido para conter o aumento da temperatura média do planeta, idealmente abaixo de 1,5 grau Celsius, em relação ao período pré-industrial, ou pelo menos abaixo de 2 graus Celsius.

Não há um item formal da agenda de negociação em Belém que trate dessa possível “lacuna de ambição”. No entanto, é tido como certo que o tema será discutido na cúpula de chefes de Estado e governo, que antecederá a COP30, ou na própria conferência. A questão é se isso implicará em alguma declaração ou documento consensuado entre todos os países. “Se a avaliação das NDCs mostrar um quadro em 2035 que não parece bom, vamos ter que agir coletivamente para mudá-lo. São tempos extraordinários que requerem muito mais unidade. Temos que recuperar nosso senso de urgência em todos os níveis e não podemos ficar paralisados pelo contexto internacional”, diz o diplomata Túlio Andrade, chefe de Estratégia e Alinhamento da COP30.

Uma decisão da COP26, em Glasgow, na Escócia, criou um programa de trabalho sobre o objetivo global de adaptação, ou GGA, na sigla em inglês, previsto no Acordo de Paris. A ideia é que sejam estabelecidos indicadores que possam medir o progresso dos países nas medidas de adaptação à mudança do clima. Trata-se do item das negociações nas conferências do clima que está mais relacionado ao dia a dia das pessoas.

A definição de 100 indicadores, com a ajuda de especialistas, deve ser concluída neste ano e aprovada em Belém. No entanto, as negociações quase foram paralisadas na reunião da Convenção do Clima em Bonn, em junho, por causa da resistência das nações ricas a que os indicadores incluíssem meios de implementação, isto é, os recursos monetários e tecnológicos para que os países adotem medidas de adaptação. Os países ditos “em desenvolvimento” argumentam que esse financiamento deve ser público, já que a adaptação depende muito de obras de infraestrutura que não dão lucro, e portanto não atraem o setor privado.

No final, os meios de implementação foram mantidos no texto que será analisado em Belém. “A inclusão de indicadores de meios de implementação é com certeza um bom sinal”, diz Thaynah Gutierrez, da Rede por Adaptação Antirracista. “Mas esse bom sinal veio com grandes incertezas, já que a COP30 ainda precisa garantir o financiamento para a implementação dos indicadores e das metas pactuadas”, explica ela. Para Thaynah, outro desafio será incluir as populações afrodescendentes como grupo prioritário na agenda de adaptação – essa menção chegou a ser incluída, mas acabou retirada do documento negociado em Bonn. “A presidência da COP30 tem sido vocal na menção aos afrodescendentes em todas as salas de negociações, mas ainda está faltando diálogo com os países nos bastidores.”

O parecer da Corte Internacional de Justiça também dá destaque à obrigatoriedade legal de adoção de medidas de adaptação como um “complemento das obrigações de mitigação [redução de emissões] na prevenção e na redução das consequências nocivas da mudança do clima”.

Em tese, a negociação sobre financiamento dentro das conferências do clima foi concluída na COP29. Em Baku, foi estabelecida a nova meta de financiamento dos países ricos para os demais países, de 300 bilhões de dólares por ano (1,8 trilhão de reais), soma a ser atingida apenas em 2035. O valor foi considerado insuficiente diante das necessidades, estimadas em ao menos 1,3 trilhão de dólares anuais (7,8 trilhões de reais). Além disso, houve insatisfação com o texto do acordo porque ele atribui muito peso à “mobilização” de investimentos privados. Essa é a razão pela qual o tema voltou à tona neste ano, com países como Índia e Bolívia pressionando para que as negociações sobre financiamento sejam reabertas. A questão pode travar as negociações em Belém, e ainda não se sabe que encaminhamento será proposto pelo comando brasileiro da COP30.

Pela Convenção do Clima de 1992, a obrigação de financiamento é atribuída aos “poluidores históricos”, os 24 países que na época faziam parte da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, a OCDE, entre eles os Estados Unidos – que Trump retirou do acordo de Paris –, nações europeias, como a França e a Alemanha, o Canadá, a Austrália, a Nova Zelândia e o Japão. Essa obrigação ficou sacramentada no princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”. O parecer da Corte Internacional de Justiça reafirmou esse princípio, mas introduziu uma nuance nessa discussão. O documento afirma que o status de um país como “desenvolvido” ou “em desenvolvimento” não deve ser considerado “estático”, mas depende “de uma avaliação das atuais circunstâncias do país em questão”. Isso significa que países que hoje têm emissões muito altas ou são monetariamente ricos – como a Arábia Saudita, a China ou a Rússia – poderiam ser considerados entre os que têm a obrigação de financiar os demais.

Por enquanto, o que existe de concreto é que o acordo da COP29 encarregou o Brasil e o Azerbaijão de elaborarem um “mapa do caminho Baku-Belém” que aponte meios para que o montante de financiamento climático chegue ao 1,3 trilhão de dólares por ano. Na reunião de meio de ano da Convenção do Clima, em Bonn, a secretária de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda, Tatiana Rosito, apresentou algumas das medidas que serão propostas. A maioria foge da alçada de decisão das conferências do clima, tais como a reforma dos bancos multilaterais de desenvolvimento – instituições como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – e o aumento dos empréstimos “concessionais”, isto é, com condições de pagamento especiais para os países com menos recursos. Hoje, os países ricos estão reduzindo até mesmo a chamada “ajuda ao desenvolvimento”, que não necessariamente é vinculada à necessidade de conter a emergência climática.

Organizações socioambientais pedem que o mapa do caminho dê mais ênfase ao financiamento público da ação climática e inclua propostas como o perdão da dívida externa dos países mais pobres para que eles invistam na transição ecológica. Outro ponto considerado essencial pela sociedade civil é a inclusão do princípio de “fazer os poluidores pagarem”, com o estabelecimento de impostos extraordinários sobre os setores que mais emitem, como a indústria petrolífera. Esse dinheiro seria usado para ajudar os países nos esforços de redução das emissões e de adaptação aos efeitos da mudança do clima.

Uma dúvida que paira sobre o “mapa do caminho” é se ele será ou não incorporado de alguma maneira às decisões formais da COP30. “‘O mapa do caminho’ Baku-Belém não é um item de negociação, ele é um relatório que resulta da negociação entre as duas presidências e será apresentado aos países”, explica Tatiana Oliveira, da WWF. “Não sabemos se ele será citado, se será adotado, se ele vai ter um impulso no documento final. Sem isso, faltam dentes, como a gente diz no direito internacional”, explica ela. Ou seja, poderá acabar como mais um relatório sem poder real de influenciar a realidade.

Em 2014, na COP20, em Lima, no Peru, foi estabelecido um programa de trabalho sobre gênero e clima que criou um plano de ação para que questões de gênero sejam levadas em conta nas políticas climáticas. Este plano venceu em 2024, e o programa de trabalho elabora um novo para substituí-lo. O rascunho que saiu de Bonn para Belém cita pela primeira vez as mulheres e meninas afrodescendentes como um dos grupos que devem ter prioridade nas políticas para o clima.

Essa inclusão foi fruto de uma estratégia de intervenção nas negociações climáticas das organizações brasileiras antirracistas e de defesa da população negra. A demanda contou com o apoio dos negociadores do Brasil. Leticia Leobet, do Geledés – Instituto da Mulher Negra, lembra que a menção às afrodescendentes já havia sido feita na reunião de Bonn do ano passado, mas foi retirada quando a negociação do novo plano de ação chegou à COP29, em Baku. “Este ano o cenário é diferente, mais otimista. O Brasil propôs a inclusão dos afrodescendentes, e a COP é no Brasil. Estamos na expectativa de que os negociadores brasileiros façam as conversas necessárias para sustentar a proposição”, diz Leticia, lembrando que 56% da população do país é de afrodescendentes.