COP30: la trampa que Brasil tiene que desarmar para evitar el fracaso en Belém

Súmate a la cobertura completa de la COP30 suscribiéndote gratuitamente a la newsletter especial de SUMAÚMA

Brasil tiene una trampa que desarmar hasta la COP30. La conferencia sobre el cambio climático en Belém, prevista para noviembre, corre el riesgo de verse consumida por una batalla diplomática que tiende a bloquear avances en la implementación de dos medidas que se consideran esenciales para contener el calentamiento global: la eliminación gradual de los combustibles fósiles y la preservación y restauración de los ecosistemas, con el fin de la deforestación en todo el mundo.

En la reunión de mitad de año de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Clima, que se realizó en la segunda quincena de junio, en Bonn, Alemania, quedó patente quiénes son los protagonistas de esta batalla. Esta suerte de pre-COP anticipa el rumbo de las negociaciones en la conferencia de fin de año.

De un lado de la disputa está la Unión Europea, que, después de que Donald Trump retirara a Estados Unidos del Acuerdo de París, cuenta con pocos aliados en las negociaciones climáticas, entre los que se encuentran Japón, Canadá y Australia. Del lado opuesto está el grupo que se autodenomina Países en Desarrollo con Ideas Afines (del inglés Like-Minded Developing Countries o LMDC), que incluye, entre otras naciones, a India, China, Arabia Saudita y Bolivia.

A pesar del nombre, este grupo es variado en sus intereses fundamentales. La prioridad de la India es reabrir el acuerdo sobre financiamiento que se alcanzó en la COP29, en Azerbaiyán. En este acuerdo, los países materialmente ricos, contaminadores históricos, lograron diluir su obligación, prevista en los tratados climáticos, de financiar las acciones contra el calentamiento global en las naciones con menos recursos monetarios. Por otro lado, Arabia Saudita y otros exportadores de petróleo, como Irak, buscan, en primer lugar, forzar un retroceso con respecto al compromiso de “transición para alejarse” de los combustibles fósiles, que fue aprobado por todos los países en la COP28 en Dubái. La principal queja de China, a su vez, se refiere a las “medidas comerciales unilaterales”, como el impuesto de carbono que la Unión Europea cobrará a las exportaciones al bloque a partir de 2026. Los chinos, actualmente los mayores emisores de gases de efecto invernadero, argumentan que, como también son los mayores proveedores de equipos de energía solar y eólica, es injusto que se les sancionen sus ventas al exterior.

Los europeos se resisten firmemente a reabrir las negociaciones sobre el financiamiento. En Bonn, intentaron retirar de los borradores de los documentos que se enviaron para discutir y aprobar en Belém las referencias a los “medios de implementación”, es decir, la necesidad de proveer dinero y tecnologías para la transición energética y ecológica. Al mismo tiempo, les exigieron “más ambición” a los demás países y trataron de introducir una cláusula de vigilancia en sus presupuestos nacionales.

La disputa crea un círculo vicioso en el que, sin financiamiento, nada avanza. Todo el mundo pierde, justo cuando los científicos advierten que solo quedan tres años de “presupuesto de carbono”. Esto significa que, si las emisiones de gases de efecto invernadero siguen a los niveles actuales durante tres años más, se romperá definitivamente el objetivo más ambicioso del Acuerdo de París que limita a 1,5 grados Celsius el aumento de la temperatura media del planeta, con drásticas consecuencias para la vida. A corto plazo, quienes más pierden son, sobre todo, las naciones menos ricas y los países insulares, que son los que más apoyo externo necesitan y los que menos han contribuido al cambio climático.

La ferocidad de la batalla que empezó en Alemania sorprendió a los negociadores brasileños y se convirtió en un “problemazo” para el país anfitrión de la conferencia climática de este año, como reconoció uno de ellos en conversación con SUMAÚMA. Liliam Chagas, la jefa negociadora de Brasil, dijo que el país tendrá que lidiar con el tema desde ahora para evitar un “inicio tumultuoso” en Belém: “Entendemos que muchos países quieren un espacio para discutir el rol del financiamiento público, para discutir cómo los países desarrollados están comprometidos a traer recursos, y tendremos que ver cómo llevar eso a la COP30”, afirmó.

De cierta forma, Brasil ya había previsto dificultades en la “agenda de negociación”, la que depende del consenso de los más de 190 países de la Convención del Clima y del Acuerdo de París. Tanto es así que, en Bonn, el presidente de la COP30, André Correa do Lago, y la directora ejecutiva de la conferencia, Ana Toni, presentaron su “agenda de acción”, el eje de las conferencias sobre el clima formado por compromisos anunciados por grupos de países, ciudades, empresas y organizaciones sin fines de lucro.

A diferencia de los documentos consensuales, estos compromisos no tienen valor de ley internacional, pero la idea de Brasil es que sirvan para implementar el Balance Mundial, el documento aprobado en la COP28. El Balance Mundial enumera las medidas necesarias para cumplir el Acuerdo de París, que incluyen la eliminación gradual de los combustibles fósiles y la deforestación cero en 2030. Se recomienda que los países incorporen estas medidas en sus objetivos de reducción de emisiones, conocidos como Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), pero no prevé sanciones para quienes no lo hagan. “Recordemos que la agenda de acción es uno de los instrumentos de París. Lo que estamos haciendo es amplificar los instrumentos que tenemos para ver cómo podemos acelerar la implementación”, argumentó Ana Toni.

Tanto Toni como Liliam Chagas destacaron que, hasta el momento, el comando brasileño de la COP30 ha intentado conversar con todos los gobiernos y representantes de las sociedades para buscar denominadores comunes entre ellos. De hecho, los delegados de los países comentaron que habían recibido una atención que no era común en los ciclos anteriores de preparación para las conferencias sobre el clima. “Ya me he reunido tres veces con negociadores brasileños. De verdad quieren que la conferencia sea un éxito y que demuestre que, al menos en este foro, el multilateralismo no está muerto”, dijo Lea Zgheib, de la delegación libanesa.

Sin embargo, las organizaciones socioambientales temen que el denominador común que se alcance en estas conversaciones sea mínimo, muy por debajo de lo que demanda la emergencia climática, debido a la batalla diplomática que se armó en Alemania y la gravedad del contexto internacional. Durante los 11 días de la cumbre de Bonn, Trump atacó Irán, los europeos anunciaron un aumento de sus gastos militares e Israel siguió matando palestinos en las filas de distribución de comida en Gaza. La sociedad civil le pide a Brasil que termine rápido esta etapa de escuchar propuestas, para evitar un fracaso en Belém.

“Los impasses geopolíticos y las decisiones lentas demuestran que la diplomacia climática tiene que ir más allá de la buena voluntad”, dijo Camila Jardim, de Greenpeace Brasil. “Brasil tiene todas las condiciones para ser no solo un buen oyente y facilitador, sino también un catalizador de la ambición de demostrar que la cooperación global es posible. La COP30 puede ser un hito, pero tiene que combinar la habilidad diplomática con una visión audaz, presionar por resultados tangibles y recordarle al mundo que, mientras algunos invierten en guerras, la verdadera batalla debe ser contra la crisis climática”, enfatizó.

Fernanda Carvalho, de WWF, afirmó que la “iniciativa brasileña de la agenda de acción es positiva”, pero necesita el “impulso político” de la negociación. Carvalho se refería a la resistencia de la mayoría de los países a aceptar mecanismos internacionales para monitorear la implementación del Balance Mundial, como un cronograma para poner fin de manera “justa, ordenada y equitativa” al consumo y producción de petróleo, gas y carbón. “El Balance tiene más de 190 artículos que abarcan todo, pero los verdaderos orígenes del cambio climático son los combustibles fósiles y la destrucción de los biomas”, argumentó también. “Por eso decimos que hay que tener un plan B y un plan C”.

Una opción sería lo que en las COP se conoce como “decisiones marco”, que son acuerdos políticos que sugiere la presidencia sobre temas que pueden estar fuera de la agenda de negociación heredada de las conferencias anteriores. Otra posibilidad es una negociación entre los jefes de Estado y de gobierno, en la cumbre prevista para el 6 y 7 de noviembre, antes del inicio propiamente dicho de la COP30, que será el día 10.

Liliam Chagas, jefa negociadora de Brasil, dijo que “todo puede pasar”, pero que el país ve con desconfianza las decisiones marco porque en el pasado se consideraron poco legítimas. “No eran resultados totalmente negociados”, explicó. “Nuestro rol es acercar las posiciones y brindar el espacio necesario para la toma de decisiones, para lo que contamos no solo con los países en las negociaciones multilaterales, sino también con la cumbre de jefes de Estado, que es un espacio político de alto nivel”, dijo.

La COP de Belém también podría beneficiarse de una posición más abierta a los acuerdos por parte de China. Yao Zhe, asesora de Greenpeace para el este de Asia, recordó que es posible que el país asiático alcance su pico de emisiones este año, lo que significa que empezarían a reducirse. Si esto sucede, los chinos harán un gran aporte a la lucha contra el cambio climático. El problema es que este giro interno no se refleja en las negociaciones climáticas. “Hay una vacilación general en establecer mecanismos que den espacio para discutir qué más pueden hacer todos juntos”, explicó Yao.

A pesar de las fuertes discrepancias, algunos de los temas que estarán en la agenda de las negociaciones en Belém salieron de Bonn mejor de lo que habían llegado. Vea a continuación la situación de los temas principales.

El programa de trabajo para una transición justa se estableció en la COP27, en Egipto, para abordar el objetivo del Acuerdo de París de “una transición justa de la fuerza laboral y la creación de trabajo decente y empleos de calidad”. En los debates se amplió este concepto y ahora abarca, además de los trabajadores formales e informales, la participación y los derechos de otros grupos de la sociedad —como los Indígenas, los inmigrantes y los jóvenes— en la construcción de un modelo socioeconómico que sea compatible con la preservación de la vida y no profundice las desigualdades.

No hubo acuerdo para aprobar un texto sobre transición justa en las COP 28 y 29, pero en la reunión de Bonn este fue uno de los puntos de negociación que más avanzaron. El borrador que se envió a Belém incluye, por primera vez, a las personas afrodescendientes entre los grupos considerados como prioritarios en el concepto de transición justa. Por sugerencia de Colombia, este es también el único documento de los que salió de Bonn que menciona la eliminación gradual de los combustibles fósiles, en un párrafo que trata de la ampliación del acceso a la energía limpia. Sin embargo, a último momento, los países árabes sugirieron una redacción alternativa, sin esta mención. El texto final se negociará en Belém.

Además, la gran pregunta es si se establecerá o no un mecanismo para supervisar y apoyar la implementación del acuerdo de transición justa o si quedará meramente como una declaración de intenciones.

“La transición justa es uno de los temas más nuevos en la Convención Climática, pero extremadamente relevante”, dijo Mariana Belmont, de la institución brasileña Geledés – Instituto de la Mujer Negra. “Aporta una perspectiva social que faltaba en los debates sobre la mitigación y la adaptación climática. Este movimiento tiene que avanzar para que los procesos de esta transición no aumenten las desigualdades. Seguiremos de cerca los próximos pasos para asegurar la permanencia de los afrodescendientes y la creación de una estructura que nos muestre un camino que contemple los derechos humanos en la agenda climática”.

No hay ningún punto específico en la agenda de la conferencia sobre el clima que aborde la eliminación progresiva de los combustibles fósiles. La “transición para alejarse de los combustibles fósiles” es una de las medidas que constan en el Balance Mundial, el documento aprobado en la COP28 con los pasos necesarios para que se cumpla el Acuerdo de París. Como muchos documentos sobre el clima, el Balance Mundial también deja puntos vagos sobre esta cuestión. No se especifica, por ejemplo, si se habla del uso o de la producción de petróleo, gas y carbón. Afirma, sin embargo, que la eliminación debe acelerarse “en esta década crítica”.

Junto con el Balance Mundial, en la COP28 se aprobó la creación del Diálogo de los Emiratos Árabes Unidos para discutir su implementación. Sin embargo, las negociaciones del Diálogo no avanzaron en la COP29 en Bakú. En la reunión de Bonn las dificultades continuaron y los negociadores enviaron a Belém dos borradores distintos.

La mayoría de los países rechaza la creación de un mecanismo para monitorear la implementación del Balance Mundial y afirma que cada país tendría que ocuparse de eso individualmente, dentro de los objetivos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Las organizaciones socioambientales sostienen que el tema de los combustibles fósiles es fundamental y hay que abordarlo aparte, ya que su quema representa más del 75% de las emisiones. Es el “mamut en la sala”, como dijo Claudio Angelo, del Observatorio del Clima.

Desde la COP28, la sociedad civil y algunos gobiernos, entre los que se encuentra Brasil, defienden que se establezca un cronograma para la eliminación gradual de los combustibles fósiles, con los países ricos a la cabeza. En Bonn, una carta firmada por más de 250 científicos le pidió al presidente Lula da Silva que lidere una iniciativa en este sentido.

También en Bonn, un estudio presentado por la organización Oil Change International mostró que cuatro países ricos —Estados Unidos, Canadá, Noruega y Australia— son responsables del 70% de la expansión de la producción de petróleo y gas prevista hasta 2035. En la lista de los 20 países que lideran los planes para aumentar la producción, Brasil está en el noveno lugar, por delante de Arabia Saudita. “Hay que presionar a Brasil, pero no en la misma medida que al Norte. Mientras los países del Norte hablen de transición de los combustibles fósiles, pero no hagan su tarea, no se podrá avanzar”, dijo Romain Ioualalen, de Oil Change.

Como pasa con los combustibles fósiles, no hay ningún punto en la agenda de negociaciones de las conferencias sobre el clima que trate específicamente de las selvas. El tema también se aborda en el Balance Mundial, que destaca la importancia de conservar, proteger y restaurar la Naturaleza y los ecosistemas e incluye la meta de deforestación cero en 2030. El Balance Mundial habla de la necesidad de apoyo y financiamiento para alcanzar este objetivo, pero no prevé la elaboración de un plan para hacerlo realidad. Hay una mención al pago por la reducción de emisiones derivadas de la lucha contra la deforestación, como sucede, por ejemplo, en las donaciones que recibe el Fondo Amazonia.

El comando brasileño de la COP30 pretende priorizar el financiamiento de las selvas en pie y la restauración forestal en la agenda de acción, la que trata de compromisos entre grupos de países, empresas y organizaciones. El gobierno espera lanzar en Belém el Fondo Selvas Tropicales Para Siempre, conocido como TFFF, un mecanismo de mercado para financiar a los países forestales. Este fondo, sin embargo, no es un instrumento que forme parte de las negociaciones climáticas. También debe aprobarse en Belém una resolución que establezca una sinergia formal entre las tres convenciones —la del clima, la de biodiversidad y la de combate contra la desertificación— que salieron de Río-92, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo realizada en Río de Janeiro en 1992.

Como en el caso de los combustibles fósiles, algunas organizaciones socioambientales defienden que Brasil proponga una decisión de la COP sobre las selvas. Greenpeace ha lanzado una propuesta de plan de acción para el fin de la deforestación en todo el mundo. “Todavía no tenemos un enfoque estructural sobre el tema de las selvas dentro de la Convención del Clima”, dijo Camila Jardim, de Greenpeace Brasil. “Brasil es un ejemplo de país forestal que tiene una actuación contundente para combatir la deforestación y podría liderar este plan”, sugirió.

Según el Acuerdo de París, este año todos los países tienen que entregar su nuevo objetivo de reducción de emisiones, la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC), con objetivos hasta 2035. Hasta el momento, solo 25 lo han hecho, y entre los que todavía lo tienen que entregar se encuentran China y la Unión Europea. Se espera que en septiembre la Convención del Clima divulgue un documento sobre las nuevas NDC, que dirá si los compromisos del conjunto de países son suficientes para cumplir con el Acuerdo de París. Se prevé que la respuesta será negativa y que habrá una “brecha de ambición”, es decir, los países tendrán que ir más allá de lo prometido para contener el aumento de la temperatura media del planeta idealmente por debajo de los 1,5 grados Celsius, con respecto al período preindustrial, o al menos por debajo de los 2 grados Celsius.

No hay ningún punto formal de la agenda de negociaciones en Belém que aborde esta posible “brecha de ambición”. Sin embargo, se da por sentado que el tema va a discutirse en la cumbre de jefes de Estado y de gobierno, que precede a la COP30 o en la misma conferencia. La cuestión es si esto implicará alguna declaración o documento acordado por todos los países. “Si la evaluación de las NDC muestra un panorama en 2035 que no parezca bueno, tendremos que actuar colectivamente para cambiarlo. Son tiempos extraordinarios que requieren mucha más unidad. Tenemos que recuperar nuestro sentido de urgencia en todos los niveles y no podemos dejarnos paralizar por el contexto internacional”, dijo el diplomático Túlio Andrade, jefe de Estrategia y Alineamiento de la COP30.

Una decisión de la COP26 en Glasgow, Escocia, creó un programa de trabajo sobre el objetivo global de adaptación, GGA en su sigla en inglés, previsto en el Acuerdo de París. La idea es establecer indicadores que puedan medir el progreso de los países en las medidas de adaptación al cambio climático. Este es el punto de las negociaciones en las conferencias sobre el clima que más tiene que ver con la vida cotidiana de las personas.

La definición de 100 indicadores, con la ayuda de expertos, tiene que completarse este año y ser aprobada en Belém. Sin embargo, las negociaciones casi se paralizaron en la reunión de la Convención sobre el Clima en Bonn debido a la resistencia de los países ricos a que los indicadores incluyan medios de implementación, es decir, los recursos monetarios y tecnológicos para que los países adopten medidas de adaptación. Los países denominados “en vías de desarrollo” argumentan que este financiamiento tiene que ser público, ya que la adaptación depende en gran medida de obras de infraestructura que no son rentables y, por lo tanto, no atraen al sector privado.

Al final, se mantuvieron los medios de implementación en el texto que se analizará en Belém. “La inclusión de indicadores de medios de implementación es sin duda una buena señal”, dijo Thaynah Gutiérrez de la Red de Adaptación Antirracista, de Brasil. “Pero esta buena señal vino con mucha incertidumbre, ya que la COP30 todavía tiene que asegurar el financiamiento para implementar los indicadores y los objetivos acordados”, explicó. Para Thaynah, otro reto será incluir a las poblaciones afrodescendientes como grupo prioritario en la agenda de adaptación. Se llegó a incluir esta mención, pero terminaron eliminándola del documento que se negoció en Bonn. “La presidencia de la COP30 ha sido vocal en la mención a los afrodescendientes en todas las salas de negociación, pero todavía falta diálogo entre bastidores con los países”.

En 2014, en la COP20 de Lima, Perú, se estableció un programa de trabajo sobre género y clima que creó un plan de acción para que las cuestiones de género se tomen en cuenta en las políticas climáticas. Este plan venció en 2024 y el programa de trabajo elabora uno nuevo para reemplazarlo. El borrador que salió de Bonn para Belém menciona por primera vez a las mujeres y niñas afrodescendientes como uno de los grupos que hay que priorizar en las políticas climáticas.

Esta inclusión fue el resultado de una estrategia de intervención en las negociaciones climáticas de las organizaciones antirracistas brasileñas y de defensa de la población negra. La demanda contó con el apoyo de los negociadores brasileños. Leticia Leobet, de Geledés – Instituto de la Mujer Negra, recordó que la mención a los afrodescendientes ya se había hecho en la reunión de Bonn el año pasado, pero la retiraron cuando la negociación del nuevo plan de acción llegó a la COP29, en Bakú. “Este año el escenario es distinto, más optimista. Brasil propuso la inclusión de las personas afrodescendientes y la COP se realiza en Brasil. Esperamos que los negociadores brasileños lleven a cabo las conversaciones necesarias para respaldar la propuesta”, dijo Leticia, recordando que el 56% de la población del país es afrodescendiente.

En teoría, las negociaciones sobre el financiamiento en el marco de las conferencias sobre el clima se concluyeron en la COP29. En Bakú se estableció un nuevo objetivo de financiamiento de los países ricos para los demás países, de 300.000 millones de dólares al año (1,8 billones de reales), suma que se alcanzaría recién en 2035. Se consideró que este importe es insuficiente ante las necesidades, que se estiman en al menos 1,3 billones de dólares al año (7,8 billones de reales). Además, hubo descontento con el texto del acuerdo porque da demasiado peso a la “movilización” de inversiones privadas. Por eso el tema volvió a surgir en la reunión de Bonn, pero todavía no se sabe cómo se abordará en las negociaciones de Belém.

Lo concreto es que el acuerdo de la COP29 les encargó a Brasil y a Azerbaiyán que elaboraran una “hoja de ruta Bakú-Belém” que señale medios para que el monto de financiamiento climático llegue a los 1,3 billones de dólares al año. En Bonn, la secretaria de Asuntos Internacionales del Ministerio de Hacienda, Tatiana Rosito, presentó algunas de las medidas que se van a proponer. La mayoría de ellas queda fuera del ámbito de las decisiones que se toman en las conferencias sobre el clima, como la reforma de los bancos multilaterales de desarrollo —instituciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo— y el aumento de los préstamos “concesionales”, es decir, con condiciones especiales de pago para los países con menos recursos. Hoy, los países ricos están reduciendo la llamada “ayuda al desarrollo”.

En las discusiones en Bonn, organizaciones socioambientales pidieron que se le dé más énfasis al financiamiento público de la acción climática y a medidas como el perdón de la deuda externa a los países más pobres para que puedan invertir en la transición ecológica. Otro punto considerado esencial por la sociedad civil es la inclusión del principio de “hacer que los contaminadores paguen”, con el establecimiento de impuestos extraordinarios a los sectores que más emiten, como la industria petrolera.

Una duda que se cierne sobre la “hoja de ruta” es si se incorporará o no de alguna manera a las decisiones formales de la COP30. “La hoja de ruta Bakú-Belém no es un punto de negociación, sino un informe que resulta de las negociaciones entre las dos presidencias y que se les presentará a los países”, explicó Tatiana Oliveira, de WWF. “No sabemos si será citado, si lo adoptarán, si tendrá un impulso en el documento final. Sin eso, no hay dientes, como decimos en el derecho internacional”, afirmó. En otras palabras, podría acabar siendo simplemente otro informe sin poder real para influir en la realidad.