Del ‘¡Vétalo, Lula!’ al Supremo: la movilización para impedir el PL de la Devastación

En vísperas del receso de julio, la Cámara de los Diputados aprobó el texto definitivo del llamado PL de la Devastación, considerado el mayor retroceso de los últimos 40 años en el área ambiental en Brasil. El Proyecto de Ley 2159/2021, aprobado con 267 votos a favor y 116 en contra, destruye el licenciamiento ambiental actual y propone una nueva ley general para esta cuestión.

El texto había vuelto a la cámara baja porque el Senado lo había modificado y los diputados tenían que estudiar las enmiendas, que acabaron aprobándose. Uno de los cambios, decisivo, fue el que incluyó el presidente del Senado, Davi Alcolumbre: la creación de la Licencia Ambiental Especial, que permite aprobar más rápidamente proyectos considerados estratégicos para el gobierno.

El texto llega ahora a la mesa del presidente Lula, que puede sancionarlo o vetarlo, total o parcialmente. En la práctica, sin embargo, el veto de Lula podría no impedir que la destrucción de las protecciones ambientales siga adelante. El Congreso tiene potestad para anular el veto presidencial y ya ha demostrado que tiene mayoría para hacerlo.

Entienda las consecuencias del PL de la Devastación, el paso a paso de su aprobación y descubra cómo se está movilizando la sociedad brasileña en torno a este asunto.

El Proyecto de Ley 2159/2021, conocido como PL de la Devastación, implosiona el licenciamiento ambiental en Brasil, reduce las obligaciones de los emprendedores, debilita la fiscalización y silencia a los pueblos originarios.

Un cambio fundamental es la creación de la Licencia Ambiental Especial, que permite autorizar más rápidamente los proyectos que el gobierno considera estratégicos. Dos ejemplos: la prospección de petróleo en la desembocadura del Río Amazonas y la pavimentación de la carretera BR-319, entre las ciudades de Manaos y Porto Velho.

Otro cambio importante es la ampliación de la Licencia por Adhesión y Compromiso, que ya existe en algunos estados y municipios. Es una especie de autoconcesión de licencia, una modalidad simplificada en la que el emprendedor autodeclara que su negocio cumple las normas. La nueva ley amplía esta licencia a proyectos medianos con un potencial contaminante medio, cuando hasta ahora las decisiones del Supremo habían restringido la autoconcesión de licencias a los pequeños proyectos con bajo potencial contaminante.

«Es como si, para poder conducir en Brasil, bastara con mostrar los papeles y decir que vas a cumplir la ley», ejemplifica Anna Cárcamo, experta en política climática de Greenpeace.

El proyecto de ley también restringe la actuación de órganos técnicos, como la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas, el Instituto del Patrimonio Histórico y Artístico Nacional y el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad, así como la participación de órganos colegiados del Sistema Nacional de Medio Ambiente, como el Consejo Nacional de Medio Ambiente y los consejos de los estados.

Se reduciría la participación social: habría menos audiencias públicas y se silenciaría a los pueblos originarios. La nueva redacción minimiza los derechos de los Indígenas y Quilombolas, ya que los proyectos en territorios tradicionales que aún no se han formalizado ya no estarían sujetos a los procedimientos, consultas y estudios que actualmente se exigen para la concesión de licencias ambientales.

«Existe el riesgo de que se produzcan otras situaciones similares: todas las grandes pavimentaciones podrían autorizarse ahora con una autoconcesión de la licencia ambiental, lo que facilitaría mucho el proceso. Y cualquier otro gran proyecto de interés energético o considerado estratégico podría priorizarse», explica Cárcamo.

En mayo, SUMAÚMA detalló en esta guía los cambios que impondría el PL de la Devastación.

 La Cámara aprobó la versión final del PL la madrugada del 17 de julio. Esta es la lista de los 267 diputados que dijeron ‘sí’ al PL de la Devastación.

«Aunque esperada, la aprobación del proyecto de ley en el Congreso es uno de los mayores retrocesos ambientales de la historia», afirma Anna Cárcamo, de Greenpeace. «El Congreso es una máquina de devastación ambiental desde hace tiempo. Es el mismo Congreso que aprobó el hito temporal [ley según la cual solo los pueblos originarios que estaban en su territorio el 5 de octubre de 1988 tendrían derecho a sus tierras ancestrales] y autorizó pesticidas prohibidos en el resto del mundo», lamenta Marcio Astrini, secretario ejecutivo del Observatorio del Clima, una red de organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el área ambiental.

Fuentes consultadas por SUMAÚMA afirman que el proyecto de ley es inconstitucional.

Las irregularidades incluyen puntos relacionados con el artículo 24 de la Carta Magna, que trata de las competencias comunes a la Federación y los estados, entre las que se encuentra la protección del medioambiente. El argumento que se llevará al Supremo es que, según la Constitución, cuando hay legislaciones concurrentes, la Federación solo puede dictar «normas generales», y el PL estaría legislando sobre licenciamientos que les corresponderían a los estados.

El PL también infringiría el artículo 231 de la Constitución, relativo a los derechos de las poblaciones originarias sobre las tierras que ocupan tradicionalmente. Uno de los aspectos más criticados tiene que ver con las poblaciones indígenas y quilombolas cuyo territorio aún no se ha reconocido oficialmente. Según el texto, organismos como la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas solo se consultarían cuando las obras afectaran a zonas indígenas ya demarcadas. Lo mismo vale para los territorios quilombolas.

«Este proyecto de ley es totalmente inconstitucional. Pero con relación a la agenda indígena específicamente, desconsiderar territorios que aún están en proceso de demarcación es algo que viola el propio entendimiento del Supremo», explica el abogado Ricardo Terena, del departamento jurídico de la Articulación de los Pueblos Indígenas de Brasil. «A partir de esta desconsideración, no se hará una consulta previa, libre e informada [a las poblaciones afectadas] y se violarán también los tratados internacionales», afirma. Terena cita la obligación de consulta previa impuesta por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en vigor en Brasil desde 2003.

Para Alice Dandara de Assis Correia, abogada del Instituto Socioambiental, otra forma de señalar la inconstitucionalidad del PL de la Devastación es el artículo 225 de la Constitución. «Conceder licencias, incluso para actividades de pequeña escala, tiene un impacto ambiental y es un retroceso visible. Un principio implícito de la Constitución es la prohibición del retroceso ambiental. Al hacer estas flexibilizaciones, habrá una judicialización caso por caso», dice.

«Además, el artículo 170 de la Constitución establece que el orden económico debe guiarse por la protección del medioambiente, no al revés. El proyecto de ley prioriza los intereses de unos pocos en detrimento del interés colectivo y difuso de proteger la salud, la vida y los ecosistemas», afirma Anna Cárcamo, especialista en política climática de Greenpeace. «La cuestión no es si es inconstitucional. Lo es. La cuestión es cuándo el Supremo lo declarará inconstitucional», dice Astrini, de OC. 

Una vez aprobado por el Congreso, el texto del PL de la Devastación debe sancionarlo o vetarlo el presidente del país. Después de recibir el texto, al día siguiente de la votación en la Cámara, Lula tiene 15 días hábiles —hasta el 8 de agosto— para tomar una decisión, con tres caminos posibles:

• sancionar (aprobar) el proyecto de ley sin reservas, una opción que se considera poco probable dada la orientación de voto de la base oficialista en el Congreso
• vetar el proyecto de ley en su totalidad
• vetar el proyecto de ley parcialmente (suprimir puntos concretos)

«En este momento, el gobierno está pidiendo la posición de los ministerios que tienen relación con el tema», destaca Suely Araújo, expresidenta del Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables y coordinadora de políticas públicas del Observatorio del Clima. Según Araújo, el Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático tiene una larga lista de divergencias con relación al proyecto, que no necesariamente comparten las carteras vinculadas al área de infraestructuras. Queda por ver qué ajustes en el PL exige el gobierno como resultado de esta articulación, explica.

Aunque las organizaciones consideran positiva la labor del Ministerio de Medio Ambiente, creen que la cartera es vulnerable ante las discrepancias, incluso internas. «Mientras Marina Silva lamentaba la aprobación del PL, había ministros que lo celebraban. El problema es que, en el área ambiental, no se puede actuar de forma contradictoria», destaca Marcio Astrini, del Observatorio del Clima.

Lo ideal sería un veto total. «Si el veto es parcial, habrá que resolver los agujeros que este veto traerá. Porque si el gobierno quita todo lo que pensamos que quitará, la ley quedará coja y habrá que complementarla», argumenta la abogada Alice Correia, del Instituto Socioambiental.

Lula puede vetar el texto en su totalidad o en parte, y debe presentar sus razones en un plazo de 48 horas.

Se espera que el PL vuelva a debatirse en los pasillos legislativos a partir de la semana del 11 de agosto. «El veto podría darse por inconstitucionalidad o por contrariar el interés público. Si se toman estos dos motivos, la mayoría de los artículos estructurales del proyecto de ley caen», analiza la urbanista y abogada Suely Araújo, del Observatorio del Clima.

Marcio Astrini afirma que, si el gobierno quiere mantener la coherencia de su discurso, el veto debería ser casi total. «Es un proyecto que agrede los propios compromisos de campaña de Lula, la imagen de líder global que quiere tener, toda la política ambiental», señala.

La COP30, que se celebrará en Belém en noviembre de este año, es otro escenario que puede utilizarse para llamar la atención sobre el proyecto de ley. Para Anna Cárcamo, de Greenpeace, el veto es una oportunidad para que Lula predique con el ejemplo. «Brasil fue uno de los primeros países en presentar su NDC [contribución determinada a nivel nacional] en la última COP, con la que prometía reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, luchar contra la deforestación y restaurar las selvas. ¿Cómo podrá Brasil cumplir su palabra si se aprueba el proyecto de ley?», cuestiona.

Pero el alcance de los vetos es una fuente de incertidumbre, porque el Congreso tiene potestad para anularlos y el gobierno sabe que la oposición cuenta actualmente con votos suficientes para hacerlo.

Optar por un veto parcial podría ser una estrategia para poder mantener puntos importantes para el gobierno y anular otros. «La relación del Congreso con el gobierno es muy mala. Hay agendas que son más importantes para el gobierno, generalmente las económicas, que suelen relegar la agenda ambiental a un segundo plano», afirma Clarissa Presotti, especialista en políticas públicas de WWF. «Será difícil mantener el veto total», opina.

Algunos líderes consideran preocupante incluso el veto parcial. Ricardo Terena, del departamento jurídico de la Articulación de los Pueblos Indígenas de Brasil, teme posibles impactos indirectos de los artículos que se mantendrán. «La agenda indígena suele considerarse una de las cuestiones que se vetarán, pero todos los demás cambios en la legislación ambiental también tendrán repercusiones sobre los pueblos indígenas».

Si Lula anuncia algún tipo de veto al proyecto de ley, el Congreso tendrá 30 días naturales para analizar la decisión. La anulación de un veto requiere mayoría absoluta en las dos cámaras. Este porcentaje equivale a 257 votos de los diputados y otros 41 de los senadores.

En ambos casos, las cuentas están a favor de la oposición: el proyecto de ley se aprobó en la Cámara de los Diputados con 267 votos en la última sesión sobre el tema, y ya se había aprobado en el Senado en mayo con 54 votos a favor. «El Congreso ha anulado consecutivamente varios vetos del presidente», resume Marcio Astrini, secretario ejecutivo del Observatorio del Clima.

Para el gobierno, el cálculo implica evaluar los costes políticos dentro y fuera del país: perjudicar aún más la ya convulsa relación con el Congreso o poner en juego su imagen internacional tras una campaña electoral con promesas de defender el medioambiente. «[Un veto total] aumenta la indisposición con el Ejecutivo y tensa aún más las relaciones, porque en realidad sería anular todo lo que el Congreso ha decidido», dice Clarissa Presotti, de WWF. Por otro lado, argumenta Astrini, «si Lula ejerce el veto, el impacto en su imagen queda totalmente minimizado. La decisión determinará cuál es el peso internacional: si no lo veta, el impacto será enorme».

A pesar de la alta probabilidad de que el Congreso anule el veto, que el Ejecutivo mantenga una postura firme se considera esencial para dar más fuerza a las impugnaciones contra el proyecto de ley. «El veto tiene este problema de que puede anularse, pero es superimportante para que podamos abrir el diálogo sobre otra ley que no sea esta», argumenta Alice Correia, abogada del Instituto Socioambiental.

Un veto parcial, por otra parte, dejaría agujeros en la legislación, creando la necesidad de regular las secciones que se mantendrán y necesitarán sostenerse. Un ejemplo es la Licencia por Adhesión y Compromiso: si se suprime, se necesitará algo más estructurado para regular la concesión de licencias. En otras palabras: aunque se elimine del texto la parte que habla de este tipo de licenciamiento, habría que volver a debatir esta laguna.

Si el Congreso anula alguno de los vetos de Lula, el PL entraría en vigor en septiembre, o incluso antes, ya como ley. A las organizaciones de la sociedad civil les queda la opción de la judicialización, es decir, impugnar el texto ante el Supremo.

«Prevemos la judicialización del propio texto normativo a través de una Acción Directa de Inconstitucionalidad, pero también de las obras y los proyectos, a medida que vayan sucediendo», afirma Alice Correia, abogada del Instituto Socioambiental. Pone un ejemplo: «Es inconstitucional decir que solo se tendrán en cuenta las tierras indígenas homologadas. Cuando un proyecto toque tierras indígenas que no hayan sido homologadas, el caso se judicializará». Lo mismo vale para los territorios quilombolas.

La Acción Directa de Inconstitucionalidad es un mecanismo que permite recurrir directamente al Supremo para solicitar que una ley se considere inconstitucional. Diferentes organismos y organizaciones pueden presentarla.

Sin embargo, no tiene un plazo exacto para resolverse: puede llevar meses o años. Mientras tanto, el escenario sería de inseguridad jurídica: la ley estaría en vigor, pero las obras autorizadas serían impugnadas con medidas cautelares. «Si el Congreso anula el veto, la ley seguirá en vigor hasta que el Supremo analice su constitucionalidad. Dependiendo del tiempo que se tarde en analizarla, el daño que se puede hacer es muy grande. La BR-319 podría pavimentarse en la Amazonia, por ejemplo, sin ningún criterio de licenciamiento. Y luego no se podría deshacer», explica Marcio Astrini, secretario ejecutivo del Observatorio del Clima.

Si el Supremo anulara la ley por ser inconstitucional, la legislación volvería a su estado actual. Entonces el Congreso podría presentar un nuevo texto, pero tendría que volver a pasar por todos los trámites en ambas cámaras y no se sabe cuánto tardaría: el propio PL de la Devastación estuvo en trámite durante 21 años hasta aprobarse, en 2025.

Las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales ya están trabajando juntos para hacer frente a los diferentes escenarios posibles: la primera medida es pedir el veto total de Lula al proyecto de ley. En las redes sociales se está extendiendo la campaña #VetaLula (Vétalo, Lula).

Marcio Astrini, del Observatorio del Clima, recomienda que la gente envíe correos electrónicos y haga comentarios a través de los canales oficiales del presidente Lula, pidiendo el veto total del proyecto de ley. «Pero si el Congreso revoca el veto y tenemos que ir al Supremo, estamos preparados», añade. Estas entidades también han organizado una petición que está disponible en línea.

En las redes sociales se ha convocado un Acto Nacional Unificado contra el PL de la Devastación para el 3 de agosto. También está prevista una movilización en Brasilia el 6 de agosto. La fecha límite para que Lula decida si sanciona o veta el texto es el 8 de agosto.

Si el proyecto de ley no se veta, o si los congresistas anulan el posible veto de Lula, probablemente se convocarán nuevas manifestaciones. A principios de junio hubo movilizaciones contra el PL en varios estados brasileños. Se pueden seguir los perfiles de las organizaciones en las redes sociales para saber cuándo tendrán lugar las protestas en cada ciudad.