‘Tenemos que salir de los muros de la Convención del Cambio Climático’, dice la directora ejecutiva de la COP30

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En las conferencias anuales de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, que duran dos semanas, los negociadores de los países suelen pasarse las madrugadas discutiendo hasta la última coma de los documentos. El maratón de reuniones de Ana Toni desde principios de este año ya es una preparación para el ritmo de trabajo que la espera en la COP30, que está programada para noviembre en Belém. Secretaria de Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático, Toni fue nombrada directora ejecutiva de la conferencia en enero, comando que comparte con el presidente, el embajador André Corrêa do Lago. En las dos últimas COP del clima, ya durante el gobierno de Lula da Silva, los dos también estaban juntos liderando el equipo negociador brasileño.

En las últimas semanas, Ana Toni se reunió con representantes de pueblos Indígenas, comunidades tradicionales, empresarios y organizaciones socioambientales. La entrevista que le brindó a SUMAÚMA en Brasilia el 10 de marzo la hizo en parte durante un trayecto en taxi porque no quería llegar tarde a hablar en un seminario de la Confederación Nacional de la Industria. Además de su función en la COP30, Toni sigue coordinando la elaboración del Plan Clima, que detallará cómo siete sectores —entre los que se incluyen energía, agricultura y selvas— contribuirán a que Brasil logre su objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El plan debe estar listo antes de la COP.

Ana Toni, economista y politóloga de formación, hizo carrera en organizaciones de la sociedad civil, entre ellas Greenpeace, la Fundación Ford y el Instituto Clima e Sociedade. Como secretaria de la ministra Marina Silva, adoptó un lenguaje cauteloso, evitando indisponerse con los representantes de intereses divergentes, dentro y fuera del gobierno, con quienes tiene que negociar. Para la COP30, se dedica a desarrollar la llamada agenda de acción, que son los compromisos anunciados por coaliciones de países y entidades para implementar el Acuerdo de París contra el cambio climático, que cumple diez años.

Según Ana Toni, su rol es asegurar que esta agenda esté alineada con el Balance Global del Acuerdo de París, aprobado en la COP28 hace dos años. El Balance Global enumera los compromisos de los países para alcanzar el objetivo de impedir que el aumento de la temperatura del planeta sobrepase los 1,5 grados Celsius respecto al período anterior a la Revolución Industrial. Estos compromisos incluyen la eliminación gradual de los combustibles fósiles y el fin de la deforestación.

El año pasado, cuando se midió por primera vez un aumento de más de 1,5 grados Celsius, los efectos de las sequías y las inundaciones en la vida de millones de personas fueron catastróficos. A partir de los objetivos de cortes de emisiones de gases de efecto invernadero que los países presentaron hasta el año pasado, los científicos de la ONU calcularon que este aumento será de 2,6 a 3,1 grados Celsius todavía en este siglo. No es difícil imaginarse lo que esto significa para la vida en el planeta, y esta proyección ni siquiera tuvo en cuenta la decisión de Donald Trump de sacar a Estados Unidos, el segundo mayor emisor después de China, del Acuerdo de París.

Este año, todos los casi 200 países que firmaron el acuerdo deberán entregarle a la Convención del Cambio Climático sus nuevos objetivos de reducción de emisiones, que se extenderán hasta 2035, objetivos que se conocen por la sigla en inglés NDC, o Contribución Determinada a Nivel Nacional. Hasta ahora solo lo han hecho 19 países, incluido Brasil. La tensión internacional —con el aumento de los gastos militares y gobiernos y empresas dando marcha atrás en sus compromisos climáticos— explica que se hayan perdido el plazo, que oficialmente terminó el 10 de febrero.

Una de las tareas del liderazgo de la COP30, explica Ana Toni, es ver cómo distintas organizaciones internacionales pueden contribuir a que los países presenten objetivos más ambiciosos. Para que esto suceda, argumenta, hay que ir más allá de los poderes limitados de la Convención del Cambio Climático y negociar en otros foros, especialmente los que influyen en el flujo global del dinero.

Presentamos a continuación los principales fragmentos de la entrevista.

SUMAÚMA: Una de las cosas en las que usted está involucrada en la preparación de la COP30 es en las iniciativas para implementar los acuerdos climáticos, en la llamada agenda de acción. Usted ya ha mencionado la Alianza de Marrakech, que casi nadie sabe qué es, pero que reuniría cerca de 500 iniciativas. ¿Qué está funcionando y qué no?

ANA TONI: La Alianza de Marrakech empezó en 2016, después del Acuerdo de París contra el cambio climático. Tuvo mucho éxito en involucrar a la sociedad, al sector privado y a gobiernos subnacionales en la agenda climática. La alianza reconoció que, para la implementación [del Acuerdo de París], había que involucrar a otros actores más allá de los negociadores. Cuando se negoció su creación se acordaron nueve temas, como energía, agricultura y ciudades. Y fue entonces cuando empezó todo esto de las promesas, los compromisos y la agenda de acción. Lo que estamos haciendo, para definir lo que vamos a hacer en nuestra agenda de acción, es ver qué compromisos y promesas se hicieron, qué pasó con ellos y cómo dialogan con la negociación. Lo que notamos es que a veces la conexión entre la agenda de acción y lo que se negoció no es tan clara. Y creemos que uno de los posibles aportes de la presidencia de Brasil es dejar un poco más clara esta conexión, es decir, cómo la agenda de acción ayuda a la implementación. El año pasado se renovó la Alianza de Marrakech y para nuestra COP tenemos el mandato de pensar en el plan de acción para los próximos cinco años. Una de las ideas en las que estamos trabajando es que, ahora que tenemos el Balance Global, aprobado en la COP28 [con las medidas que deben adoptarse para implementar el Acuerdo de París], quizás el papel de la agenda de acción sea implementar lo que ya se acordó allí. Por ejemplo, triplicar la energía renovable, ir hacia el fin de los combustibles fósiles y acabar con la deforestación. En vez de dejar tan abierto lo que cada presidencia quiere hacer como plan de acción, que las agendas de acción sirvan para implementar lo que determine el Balance Global, porque así se crea un ritmo, una ola positiva. Cada cinco años se realiza un Balance Global, así que cuando tengamos uno nuevo, veremos qué habrá que acelerar.

Entendí que por ser una COP en la Amazonia habrá mucho énfasis en la agenda de las selvas, en los ejes de conservación, restauración y combate a la deforestación.

Las selvas están en el Balance Global, que tiene 196 párrafos, 40 de los cuales son operativos. Nuestra presidencia no podrá abarcar 40. De estos, seleccionaremos algunos que tienen más sentido en Brasil. La próxima presidencia elige lo que más le conviene, pero dentro de la misma lógica, que es la implementación de lo que ya se acordó. 

Hay una propuesta brasileña de crear un fondo internacional, el Selvas Tropicales para Siempre, que remunere la conservación, y existe la coalición Unidos por Nuestras Selvas, que nació en la Cumbre de la Amazonia, en Belém, en 2023. ¿Todos los países de esta coalición están dentro del fondo? ¿Cuál es la relación entre una cosa y la otra?

Unidos por Nuestras Selvas es un proceso político amplio, de hablar del tema a partir de los países que tienen selvas tropicales. El Fondo Selvas Tropicales para Siempre es uno de los instrumentos que se implementará bajo este paraguas. Los que quieren participar son quizás un subgrupo. No es obligatorio que todos formen parte de todo.

Además del fondo, también parece haber una gran apuesta en el mercado de carbono que será supervisado por la Convención del Cambio Climático, cuyas reglas se definieron en la COP del año pasado, para financiar la restauración forestal. ¿Es así?

El mercado de carbono global recién empieza. Había todo un debate sobre si los créditos de carbono forestales deberían considerarse para este mercado. En la COP29 se acordó que sí se pueden considerar los créditos de carbono forestales. Lo que se va a desarrollar es qué tipos de créditos de carbono forestales serán válidos. Ya hay algunas sugerencias, pero queda claro que nadie está en contra de los créditos de carbono de restauración. La gente [todavía] tiene miedo, porque puedo reforestar todo esto que está aquí y que después se queme. Así que, por ejemplo, ¿vendo crédito de carbono relacionado a un espacio, pero tengo que tener otro espacio [para asegurar que siga habiendo absorción de carbono si algo le pasa a la primera área]? Ahora las discusiones se están centrando mucho en los detalles, en lo que entra exactamente y cómo entra. Y esto está pasando a nivel internacional, en ese grupo de expertos en mercado de carbono de la Convención y aquí en nuestro mercado nacional de carbono [que fue aprobado en el Congreso, pero que todavía se va a crear]. Pero me pone muy contenta que hayan entrado los créditos de carbono forestales, aunque ahora tenemos que saber cuáles son buenos, adicionales [contribuyen a la absorción de dióxido de carbono de la atmósfera más allá de lo que ya hace la vegetación existente], tienen seguridad.

¿El énfasis en la agenda de acción, que no produce documentos con el peso de una ley internacional, es una admisión de que es poco lo que se puede lograr en la parte de la negociación entre todos los países? ¿O ustedes también tienen ambiciones en la parte negociadora?

No, no lo es. Tenemos mucha ambición en la parte negociadora, pero el libro de reglas del Acuerdo de París se finalizó en la COP29 [el libro de reglas trata puntos del acuerdo que todavía estaban pendientes de definición]. Eso se acabó, está definido. Los últimos temas fueron los de financiamiento [de la transición ecológica en los países con menos recursos] y del mercado de carbono. Así que los grandes temas de negociación no existen ni para nuestra COP ni para la próxima. Lo que está en la agenda de negociación son los detalles de lo que ya se ha acordado. Es como cuando aprobamos una ley y luego hay que reglamentarla. La ley ya está finalizada. Ahora le toca a la regulación, y el diablo está en los detalles. Así que las negociaciones tendrán otro ritmo, porque ahora se trata de un ritmo de regulación. Se acordaron muchas cosas, como acabar con la deforestación y avanzar hacia el fin de los combustibles fósiles. Pero no podemos solo llegar a acuerdos si no se les da seguimiento. El seguimiento de los acuerdos estará en la agenda. Pero en los grandes temas, ¿qué más se podría discutir allí que ya no esté?

En el tema de los combustibles fósiles, por ejemplo. En la COP del año pasado, la diplomacia brasileña hizo una propuesta para establecer un cronograma, ya que el Balance General dice que su eliminación gradual debe hacerse de forma “justa, ordenada y equitativa”. Mientras no exista ese cronograma, los países, incluido Brasil, seguirán peleando para ver quién producirá la última gota. ¿Por qué ustedes decidieron no incluir este tema en el cronograma, que sería un importante avance en las negociaciones de la COP30, en la carta que difundieron hoy [10 de marzo]?

Porque no está mandatado [no está en la agenda oficial de las conferencias sobre el clima]. No es obligatorio salir de la COP30 con un cronograma. Tampoco hubo ningún acuerdo en la COP29 ni en la COP28 al respecto. Brasil hizo una propuesta, pero no fue aceptada por las partes.

Y ustedes ahora, como comando de la COP, ¿no lo pueden hacer?

No lo podemos imponer. Como presidencia de la COP no podemos decir “quiero que haya un cronograma”. Sino al revés. La presidencia de la COP tiene el rol de unir a todos para que podamos avanzar. No se trata de “mis temas son este y aquel”. Brasil ya hizo esta propuesta. Esta propuesta volverá a ponerse sobre la mesa. Pero tiene que ser una propuesta aceptada por los demás negociadores. Podría ser una propuesta de la presidencia de la COP si fuera una agenda de acción. Como es una agenda de negociación, tenemos que asegurarnos de que los negociadores quieran sentarse a la mesa para discutir un cronograma. Ya se ha tomado la decisión de ir hacia el fin de los combustibles fósiles.

Pero lo que estamos viendo es que, si depende de los países o de las empresas individualmente, esto no va a suceder…

Pero la decisión ya está tomada. Para todos esos temas, [fin de] la deforestación, etc. Lo que Brasil está priorizando y está muy claro en la carta es que queremos implementar el Balance Global. ¿Y entonces cuáles son los próximos pasos? Queremos establecer las negociaciones, la agenda de acción y la agenda de movilización para implementar lo que está definido allí. Lo que no queremos es volver atrás. Lo que queremos saber es cuál es el siguiente paso para la implementación, por ejemplo, de la transición hacia el fin de los combustibles fósiles o acabar con la deforestación. ¿Cuál es el próximo paso? Eso es lo que plantearemos en las negociaciones. Si será un calendario, un grupo de negociación, qué formato y cuál será el resultado, obviamente se lo estamos consultando a las partes. Pero la prioridad en nuestra agenda es la implementación de lo que ya se ha acordado.

Hay algunos países que piensan que la implementación se lleva a cabo a través de las NDC y solo a través de las NDC. Brasil ya hizo la suya y cada NDC tendrá que decir cómo está implementando o cómo va a contribuir a la transición de los combustibles fósiles y al fin de la deforestación, porque es lo que se pide [en el documento con su NDC que los países tienen que entregar a la Convención del Cambio Climático]. Luego, en el informe de síntesis [que la Convención del Cambio Climático difunde antes de la conferencia, en el que se evalúan las NDC presentadas], veremos lo que están haciendo los países individualmente. Quizás la mayor parte de la implementación se realizará a través de los países. Pero también veremos, a nivel internacional, lo que se debería y se podría acordar para acelerar o facilitar esta implementación. Algunos países interpretan que la implementación es 100% nacional. Y otros dicen que, si bien la parte nacional es fundamental, podríamos ponernos de acuerdo en algunas cosas, a nivel internacional, como acabar con los subsidios generales para esto o aquello o con los impuestos globales de esto o de aquello o pensar en un cronograma que ayude a los países a implementarlo. Este es el debate que está planteando.

Esto también se aplica al financiamiento, ¿no? En la COP del año pasado, el secretario general de la ONU, António Guterres, defendió que es necesario hacer que los contaminadores paguen. Mencionó los impuestos a la aviación y a los combustibles fósiles, sectores que de hecho son los más responsables de la emergencia climática. ¿La idea de estos impuestos todavía está sobre la mesa?

Puede que sí. Lamentablemente, hoy en día no hay nada en los documentos de la Convención del Cambio Climático que mencione la tributación global. ¿Y por qué? Porque no está dentro del ámbito de la Convención crear esos tributos. Se tomó la decisión de un impuesto global a las multinacionales [en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la OCDE, conocida como el “club de los países ricos”, que propuso un impuesto de al menos el 15% sobre las ganancias de las grandes multinacionales]. Si en la Convención sobre el Cambio Climático llegáramos a la conclusión de que los impuestos globales, por ejemplo, pueden de hecho ayudar a alcanzar los objetivos [de detener el cambio climático], esto empodera otros organismos a tomar medidas. Sin embargo, en la Convención sobre el Clima no son los bancos centrales los que negocian. Esta es un poco la dificultad y por eso decimos que ahora tenemos que abandonar los muros de la Convención del Cambio Climático. Porque muchas de las decisiones fundamentales, principalmente en el área económica, la Convención no tiene el poder de tomarlas.  Podría ser en reuniones de los ministros de Finanzas o en la OCDE. La Convención del Cambio Climático puede sugerir, pedir, y entonces sí [esa sugerencia o petición] es un tema de negociación.

¿Pero la posición de la dirección brasileña de la COP es favorable a que se incluya este tema en la agenda del debate?

Brasil lideró el Grupo de Trabajo del G-20 para la Movilización Global contra el Cambio Climático [el grupo de las mayores economías, que Brasil presidió en 2024]. Lo acordado en el Grupo de Trabajo cubre todos estos temas y queremos inspirarnos mucho en el aprendizaje que obtuvimos de eso. Lógicamente se trata de una negociación en la que participan 196 países y no sabemos si todas las partes estarán de acuerdo. En la declaración del Grupo de Trabajo del clima hay muchos de estos debates sobre subsidios, tributación, inversiones del sector privado y dificultades de los países emergentes con la clasificación del riesgo de crédito. ¿Quién define estas reglas, por ejemplo, de lo que es riesgo y lo que no es riesgo? Desafortunadamente, no es la Convención del Cambio Climático. Por eso el Grupo de Trabajo hizo hincapié en tener en la mesa a ministros de Finanzas, presidentes de bancos centrales, ministros de Clima y ministros de Relaciones Exteriores. Quienes normalmente asisten a la COP son los ministros de Clima, pero ellos no tienen el mandato para debatir mucho este tema. Por eso le pedimos al Ministerio de Hacienda que siga trabajando con nosotros. Queremos, más allá de los muros de la Convención del Cambio Climático, involucrar a los tomadores de decisión en estos grandes foros. No podemos imponerlo.

Usted sigue siendo responsable del Plan Clima, ¿no?

Sí, estoy en el ministerio, estoy acumulando [funciones], pero estamos en un debate interno para ver si se pueden acumular o si me voy por un tiempo y después vuelvo.

Sabemos que la agricultura no es un tema formal de negociación en las COP del cambio climático, pero para el Plan Clima el sector es muy importante. 

Hay un artículo en el Balance Global que habla sobre agricultura y seguridad alimentaria [el artículo “alienta” la agricultura sostenible].  Para nosotros [en el Plan Clima] va a ser fundamental, obviamente.

 En la COP29, personas del mismo Ministerio de Agricultura dijeron que Brasil no necesita deforestar más para que la producción agrícola siga creciendo, pero es un sector que todavía es muy resistente a la agenda ambiental…

No creo que se pueda hablar en términos generales del sector de la agricultura ni de la agroindustria. Creo que es un grupo pequeño el que todavía resiste y una de las razones es porque están sufriendo mucho con el cambio climático. Existe todo este debate sobre las pérdidas agrícolas que están teniendo, lo están viviendo en carne propia. También se dieron cuenta de las oportunidades que tienen y las demandas del exterior. Así que creo que es un proceso. Si recordamos el debate sobre acabar con la deforestación que teníamos cuando la ministra Marina Silva empezó a hablar de eso años atrás y vemos dónde estamos ahora, hemos evolucionado mucho. Espero ver esta misma trayectoria en otros temas, como combustibles [fósiles], que es un debate más reciente en Brasil. Esperamos 20 años para llegar a donde estamos ahora en el debate sobre la deforestación y ojalá que el debate sobre los combustibles sea mucho más acelerado. Que la sociedad brasileña madure en estos temas influye mucho en la posición del sector.

Esta conferencia será la primera en un país democrático en cuatro años. Habrá muchas manifestaciones y si Brasil aprueba la licencia de perforación en la Cuenca de la Desembocadura del Amazonas, la protesta será grande. La aceleración de las demarcaciones de territorios Indígenas será otro tema. ¿Qué influencia cree usted que tendrán las manifestaciones en las negociaciones?

Las manifestaciones son siempre muy bienvenidas, porque demuestran que nuestra democracia está viva, es dinámica y robusta. La participación de la sociedad civil es fundamental en el proceso de la COP30 y afortunadamente Brasil es un país democrático. La solución al cambio climático pasa por el liderazgo de las mujeres negras, los Indígenas, los jóvenes, los representantes de las comunidades tradicionales, entre otros grupos. Tener la presión de la sociedad, tener ese pulso de la sociedad es muy bienvenido para cualquier tema. Y no tiene por qué haber solo manifestaciones en contra, puede haber manifestaciones a favor. Así que también espero que lleguemos a la COP viendo lo que hay de bueno en Brasil, [como] la capacidad de debatir mucho estos temas, las tierras Indígenas, las tierras Quilombolas. Hay una agenda nacional muy intensa, pero , en definitiva, es una conferencia internacional.